【學習園地】理事會制度應成為高校綜合改革突破口
發布日期：2014-12-22 供稿：文匯報 張端鴻 編輯：新聞中心 辛嘉洋 閱讀次數：
【編者按】十八屆三中全會對在新的歷史起點上全面深化教育改革作出戰略部署，指明了我國高等教育未來改革與發展的方向。"他山之石，可以攻玉"，黨委宣傳部特在【學習園地】中開設“他山之石”欄目，搜集兄弟高校深化改革中探索、做法與經驗，以供我校在推進全面深化改革中思考和借鑒。此次推薦刊載于《文匯報》的《理事會制度應成為高校綜合改革突破口》一文。
——黨委宣傳部
在高等教育治理轉型的過程中，政府將會大幅減少象征行政指令的“紅頭文件”，從“辦教育”走向“管教育”，從“直接管理”走向“間接管理”，從“微觀管理”走向“宏觀管理”，最終確立凝聚多方力量共同參與高等教育治理體系。
教育部最近發布《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》和《普通高等學校理事會規程（試行）》。這兩個核心文件的頒布，奠定了中國特色現代大學制度體系的基本格局。黨委統一領導和社會多元參與，將會成為中國特色現代大學制度的基本特征。
在中央和上海大力推進教育領域綜合改革的背景下，上海高校的綜合改革將在現有基本制度框架下進一步深化，而上海的經驗對于全國，也將具有鮮明的示范和引領作用。
教育治理方式轉型必然要求主管部門在高校設立具有法人機關性質的審議機構
早在2010年《國家教育中長期改革和發展規劃綱要》頒布時，就提出要“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制”。此次發布的《規程》則明確，高校理事會具有兩大功能和兩大權力。
兩大功能分別是籌措辦學資源和擴展社會合作，這應該是基金會、校長和分管發展副校長的工作；兩大權力分別是咨詢權和監督權，這應該是各類校內共同治理委員會、教職工代表大會和學生代表大會扮演的角色。
建國以來，中國的高校經歷過校長負責制、以校長為首的校務委員會負責制、黨委領導下的校長負責制等制度更替。
教育部政策法規司司長孫霄兵曾提及：“黨委領導下的校長負責制具有的制度優勢是，它發揮了委員會的制度優勢，比一長（校長負責）制更加民主。”但它同樣具有不可回避的制度劣勢：一是兩個“一把手”相互牽制；二是這個委員會全由內部人構成；三是委員會內部的委員之間存在明確的行政隸屬關系，以兩個“一把手”為首的校領導班子權力很難受到有效制約。
我國公辦高校和國有企業的出資人都是政府。國企和部分事業單位目前已建立健全了包括股東會（會員大會）、董事會（理事會）、監事會在內的公司法人治理結構。董事會受股東會委托，履行企業的最高決策權，日常經營管理權則交給經理人。
許多國家和地區的公立大學大部分也都設立了董事會、理事會或董事局，受納稅人委托，負責審議學校章程、發展規劃，校長遴選、學校預決算審查等重要決策事項。
對國內高校來說，教育治理方式轉型必然要求教育主管部門在高校設立一個具有法人機關性質的審議機構，扮演政府對高校實施間接管理的“中介”角色，從而建立起較為完善的法人治理結構。
中央和地方在外派總會計師和吸納外部人士參與咨詢性的校務委員會等方面做出了改革嘗試，但總體來看，這些措施還不能突破“內部人治理”的基本框架。公立大學理事會擔任最高治理機構和最高權力機關是具有全球普遍性的制度設計。
大學理事會負責辦學重大戰略決策、遴選校長等最高決策事務，是歐美現代大學普遍采取的治理機制。那么，理事會的本質屬性是什么？它是組織的法人機關，也是組織的最高治理機構和最高權力機關，擁有自我存續的權力。如果一個組織缺少了理事會，其法人治理結構就是殘缺的。如果理事會不具備組織最高權力機關的屬性，那就不應該稱之為理事會，因為名不符實。一個學校的咨詢性委員會，完全可以稱之為顧問委員會，沒必要牽強地跟一個已經具有了全球通用含義的理事會混為一談。
香港科技大學創校校長吳家瑋在復旦演講時說：“我是復旦大學的校董會成員。但是在開了幾次會后，我就發現這其實只是一個顧問委員會。所以，我跟校長提過多次，應該把校董會改名為顧問委員會。這樣我們每一位成員才可以明確自身的職責定位。”
縱觀世界各國的公立大學制度，理事會作為公務法人扮演最高治理機構和最高權力機關角色是非常普遍的。
2011年7月，南方科技大學成立。《南方科技大學管理暫行辦法》就規定，南科大理事會是南方科技大學的決策機構。《辦法》同時也規定，學校“實行黨委領導下的校長負責制”。第一任黨委書記和校長都由朱清時擔任。由此建立健全了學校的法人機關，同時也堅持了黨委領導下的校長負責制這一基本制度，是一種十分有益的制度嘗試。
高等教育治理轉型，“紅頭文件”將大幅減少，“辦教育”走向“管教育”
推進依法治校，必然要求進一步深化和完善高校理事會制度。由政府指派理事長，由人大代表、政協委員、知名學者、企業家、社會賢達以及校長和本校教授代表共同組成的理事會，校外成員占多數，代表政府和社會對學校辦學進行指導和監督是一種必要的制度設計。理事會由政府立法授權，其成員又包括與學校相關的各種機構、社會組織和利益相關方代表，兼具權威性與公共性，可以有效實施對公辦高校的監管，又可向政府和社會正確表達學校的合理訴求和教職工利益，還可以對黨委、校長的權力進行必要的制約和監督。這樣，理事會就成為了高校法人機關，而校長受理事會委托，繼續擔任學校的法人代表，互相支持又相互監督，確立完善的委托-代理關系，形成更加完善的法人治理結構。在高等教育治理轉型的過程中，政府將會大幅減少象征行政指令的“紅頭文件”，從“辦教育”走向“管教育”，從“直接管理”走向“間接管理”，從“微觀管理”走向“宏觀管理”，最終確立凝聚多方力量共同參與的高等教育治理體系。
構建一個政府、大學和社會共同參與高等教育治理的圖景，需進一步落實和擴大高校辦學自主權已成為普遍共識。而確立完善的高等學校法人治理結構，也應當成為推進高校綜合改革，建立現代大學制度的突破口。
高校理事會制度的確立，將有助于政府在擴大高校辦學自主權的過程中，從外部實現對高等學校的有效監管和監督，從某種意義上來說這是巡視組工作的制度化。理事會的設立還有助于高校內部關系的協調，學校各個層面的矛盾都將在法人治理結構中得到調解或者仲裁。
因此，建立具有明確法律地位的高校理事會，將會成為擴大高等學校辦學自主權，推進公辦高校依法治校的先決條件。在國家和上海市推進教育領域綜合改革的大背景下，理事會制度仍有機會實現進一步的制度突破。以自愿參與為原則，由中央和地方共同遴選少量公辦高校進行有效的試點，為逐步確立內外部共同參與的大學治理體系尋求新的經驗，將會成為深化高校綜合改革的一個重要命題。
（作者為同濟大學高等教育研究所講師、發展規劃研究中心主任助理、管理學博士）
（資料來源：《文匯報》2014年11月28日版）
